目前，牧区仍然是我国经济社会发展最落后的地区，是我国区域协调发展中的“短板”，是制约“三农”问题解决和实现西部大开发目标的关键点和难点。没有牧区的发展就没有西部地区的发展，没有牧区的小康就没有全国的小康，没有牧区的稳定就没有全国的稳定。在加快农业发展和深入实施西部大开发战略的进程中，必须统筹农业与牧业、农民与牧民、农区与牧区，把解决“三牧”问题放在更加突出的位置。
一、我国牧区基本情况
牧区是指草原面积较大或草原畜牧业经济在农业经济中的比重相对较高的地区。牧区既是重要的生态安全功能区，也是草原畜牧业生产区，更是少数民族人口的集中分布区。
（一）牧区分布。我国有六大牧区省份和266个牧业及半农半牧业县。六大牧区省份是：内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川。266个牧业及半农半牧业县中，牧业县120个、半农半牧业县146个。牧业县的分布是：内蒙古33个、新疆22个、西藏13个、青海26个、甘肃7个、四川10个、黑龙江7个、宁夏1个、吉林1个；半农半牧业县的分布是：内蒙古21个、新疆15个、西藏24个、青海4个、宁夏2个、甘肃12个、四川38、河北6个、山西1个、辽宁6个、吉林9个、黑龙江8个。
（二）牧区经济社会。2008年底，六大牧区人口总数为1.615亿，是全国人口的12.16%，其中农业人口9878万人，占其人口总数的61.2%。从266县来看，2008年共有人口4784万人，占全国人口3.6%，其中农牧业人口3441万人（占其人口数72%），少数民族人口1427多万人（占其人口29.8%，占全国少数民族人口的13.4%）。266县土地面积3.99亿公顷，占我国国土面积的41.6%。从收入水平看，2008年，内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六省份农牧民人均收入3795.28元，是全国农民人均水平（4760.62元）的79.7%；266县农牧民人均纯收入是3951.12元，是全国平均水平的83%，其中，牧业县农牧民纯收入为3960.42元、半农半牧业县农牧民纯收入为3947.55元，分别是全国平均水平的83.18%、82.91%。
（三）牧区草原。内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六大牧区省份草原面积共2.93亿公顷，是全国草原面积73.25%，约占六省份土地面积的53.4%，是其耕地面积的12.9倍、森林面积的4.9倍。六省份草原面积占全国草原面积的比重分别是：西藏20.89%、内蒙古20.06%、新疆14.58%、青海9.26%、四川5.34%、甘肃4.56%。从266个牧业及半农半牧业县看，2008年共有草原2.4亿公顷，约占全国草原面积的60%。其中120个牧业县草原面积1.82亿公顷，占全国45.5%；146个半农半牧业县有草原0.58亿公顷，占全国14.5%。
（四）牧区畜牧业。草原畜牧业是牧区最基本的农业产业，也是最重要的优势产业。2008年六大牧区省份牧业产值总计3350.4亿元，是2000年的3.4倍，是全国牧业产值的16.3%，占六省份农业总产值的43.8%。2008年，各省牧业产值占农业总产值的比重分别是：内蒙古45.9%、四川52.2%、西藏44.1%、甘肃20.8%、青海58.1%、新疆27.0%。从266个县来看，2008年牧业产值共1192亿元，占其农业总产值的比重为43.7%，其中，牧业县的牧业产值占农业总产值的比重平均为52.23%，半农半牧业县牧业产值占农业总产值的比重平均为40.3%。2008年，266县肉类总产量576.2万吨，占全国总产量的7.9%，其中：牛肉121.9万吨、羊肉117.6万吨、羊毛20.4万吨、奶类723.3万吨、猪肉256.2万吨，分别占全国19.89%、30.93%、49.53%、19.13%、5.54%；此外，草食家畜存栏和出栏数量分别占全国38%、28%。
二、牧业、牧民及牧区问题 改革开放以来，我国牧区经济社会全面进步，生产不断发展，农牧民生活水平日益提高，但在发展过程中也出现了不少新的矛盾，可以归纳为是“三牧”问题，也可以说是牧区的“三农”问题，必须引起高度重视。
（一）牧业：资源环境制约严重，发展空间受限。 草原畜牧业是紧密依赖草原资源而进行生产的产业。草原资源的好坏、资源的多少、资源的利用方式，决定着草原畜牧业的生产水平，但当前畜牧业所依赖的草原资源正在发生着不利的变化。
----资源破坏严重，生产条件恶化。一方面，由于长期重利用、轻建设，掠夺式经营，导致草原退化、沙化、石漠化严重，牧草产量下降、优良牧草比重降低、毒害草比例升高，家畜承载能力不断减弱。根据第一次全国草原资源调查的结果，上世纪80年代初期，我国天然草原的总载畜能力为3.2亿羊单位，但2009年的草原监测结果显示，全国天然草原的载畜能力为2.3亿羊单位，下降了28%。另一方面，由于工程建设、房屋及道路建设、矿产开采、开垦种粮以及乱采滥挖等行为，使草原面积持续减少，牧区草原每年平均以20万公顷以上的速度消失。
----家畜超载严重，数量增长没有出路。长期以来，畜牧业经济增长主要依赖家畜数量的增长，草原载畜量不断增加。2008年，六大牧区牛的饲养量为4604.04万头、羊的饲养量为30933.23万只，分别是1978年的1.82倍、2.6倍，其中内蒙古自治区增长速度最快，牛、羊饲养量分别是1978年的7.3倍、6倍。根据监测结果，2009年草原家畜超载率是：西藏39%、内蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肃为38%。从266县看，2008年草食牲畜饲养量是1978年的2.15倍，其中，牛的饲养量增加了1.34倍、羊的饲养量增加1.58倍。2003-2008年，266个牧业及半牧业县羊的年饲养量由11716.57万只增加到19588.62万只，增幅为67.2%；牛的年饲养量由2132.83万头增加到3719.62万头，增幅达74.4%。
----生产方式落后，资源利用率低。牧区草原畜牧业仍以游牧型生产方式为主，大部分牧民仍过着逐水而居、逐草而牧的生活。牧民还普遍存在着“畜多为富”和“养长寿畜”的传统观念。家畜自然繁育和近亲繁育现象突出，品种退化、质量下降问题比较严重。轮牧、休牧等科学放牧制度未能完全落实。研究表明，由于牧草利用效率低、家畜转化率低，我国单位面积草原的畜产品产出率只有世界平均水平的1/3。
（二）牧民：收入水平低，增收速度慢。 尽管近些年来牧区的农牧民收入水平有所提高，但与其他地区相比，总体上明显偏低，且收入增长的速度较慢。
----收入相对较低。从地区比较看，2008年西部地区农牧民人均纯收入为3517.73元，是东部地区的53.3%、中部地区的79.0%、东北地区的69.0%，是全国农民平均水平的73.89%；内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六省份农牧民人均收入只有全国农民人均收入的79.7%，是浙江的41%、江苏的52%、广东的59%；除内蒙古外，其他五省农牧民人均收入水平均位列全国各省区市的倒数7名以内。从牧区内部农牧民与城镇居民对比看，2008年六省份农牧民人均纯收入与城镇居民人均收入的比率是：内蒙古30.6%、新疆28.1%、西藏23.3%、青海23.8%、甘肃23.3%、四川30.1%；266县农牧民纯收入与城镇居民人均收入的比率是19.6%，其中牧业县为18.1%、半农半牧业县为20.1%。
----增收渠道狭窄。一是来自草原畜牧业的收入受到限制。由于生态保护的需要，近几年来，牧区草原大面积实施了退牧还草等建设工程，实行了禁牧休牧、草畜平衡等措施。2003-2009年，六大牧区省份共实施退牧还草任务6.5亿亩，占其草原总面积的15%，而这估计有一半是在266个牧业及半牧业县实施。如：内蒙古锡盟，自2000年以来，家畜饲养数量从1823羊单位，减到1100万羊单位，减幅达少40%。二是农牧民工资性收入比重低。2008年，西藏、内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川六省区农牧民工资性收入平均为1192元，占农牧民纯收入的31%，低于全国8个百分点；各省区农牧民工资性收入占纯收入的比重分别是内蒙古17.3%、四川39.3%、西藏23.9%、甘肃31.9%、青海32.1%、新疆12.1%。三是国家支持政策弱。近年来，国家采取了一系列扶持农业发展的政策，但这些政策主要是针对农区和种粮农民，对从事草原畜牧业生产的牧民来说，难以享受到跟种粮农民一样的实惠。尽管国家对牧区有退牧还草补贴，但补贴标准严重偏低、补贴时限较短，且受益牧民不足1/10。
（三）牧区：生态保护与经济发展的矛盾日趋突出。 维护生态安全与加快经济发展是牧区当前最根本的矛盾。国家要生态、地方政府要效益、农牧民要增收，各方目标在客观上的不完全一直性，导致难以兼顾，制约牧区可持续发展。
----草原生态形势依然严峻。由于气候变化及不合理利用，牧区90%的草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化，所导致的沙尘暴、水土流失、鼠虫灾害、生物多样性丧失等问题日趋严重。尽管进入新世纪以来国家通过实施退牧还草等工程，使局部地区生态有所恢复和改善，但从总体上看，生态恶化的大趋势仍没有根本扭转，生态破坏的压力呈现加强之势。
----经济发展水平仍很落后。2008年，六大牧区人均地区生产总值、城镇居民可支配收入、农村居民纯收入分别只有东部地区的43%、68%、57%；人均财政收入3465.7元，是全国人均水平的75%。2008年，266个牧业和半农半牧业县人均生产总值是全国平均水平的71.8%，职工平均工资是全国平均水平的70%，其中有80个县属于国家级重点扶贫县，占30%。近年来，为追求经济发展，牧区工程建设、矿藏开采、垦草种地、毁草植树、旅游开发等情况越来越多，所占用和破坏的草原面积呈逐年扩大之势，全国每年查处各种破坏草原的案件2万余起。
三、加快牧区发展的对策措施 促进牧区又好又快发展，必须在“三农”工作中统筹“三牧”，兼顾生态、经济及社会效益，以确保生态安全、增加农牧民收入、实现可持续发展为根本方向，促进“三农”与“三牧”、农区与牧区、农民与牧民协调发展和共同进步。
（一） 优先做好草原文章 草原是支撑牧区发展的战略性资源，谋划牧区发展决不能离开草原这一农牧民生存的载体和生产的基础。必须反对“草原无为”的观点，认为草原生产不了多少产品，对经济发展的贡献不大；也必须反对“草原无谓”的观点，认为我国草原面积极大，占用一点、毁坏一些无关紧要。我们必须像重视农田建设一样重视草原建设、改良，像重视农业一样重视草原畜牧业。当前，加快牧区经济发展，首要的措施是千方百计提高草原的生产能力，坚持走“草畜平衡、增草增畜、增畜增收”之路。
----在提高草原质量上下功夫。要针对当前草原退化、牧草产量和质量不断下降这一突出问题，以“提质、增产”为主要目标，通过实施一系列重大工程，着力加强草原基础设施建设和草原改良，重点开展草原围栏、牧草补播及改良、草原灌溉设施、人工饲草料基地、防火防灾体系等建设，加快建成一批高产、稳产、优质的天然草原牧场。
----在提高生产水平上下功夫。牧草只有进行高效转化，才能实现最大效益。要加快转变生产方式，积极推行休牧、轮牧制度和圈养补饲措施，鼓励兴办家庭牧场和现代化生态牧场。积极发展农牧民专业合作社，支持龙头企业与农牧民建立利益联系机制，推进草原畜牧业向集约化、标准化、产业化发展。大力支持高等院校、科研院所同农牧民开展多种形式的技术、经济合作，促进草原畜牧业科技的推广应用。加快实施家畜品种改良和畜群结构调整，提高家畜良种化水平。
（二） 确立以补偿换生态的指导思想 牧区当前最重要的任务是保障国家生态安全。为实现这一目标，牧区和牧民做出了较大的牺牲，放弃不少发展的机会，对此，国家及全社会理应给予必要的补偿。这种补偿不是恩惠，而是应得。
----完善草原生态补偿政策及法律。为加强草原生态建设和环境保护，全面增强可持续发展能力，必须按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立健全草原生态补偿机制。要加紧出台国务院关于草原生态补偿的政策性指导意见，制定《生态补偿法》,让草原生态补偿工作能真正引起各级政府及有关部门和单位的高度重视，让草原生态补偿政策真正落到实处。
----以推进草畜平衡为补贴政策的根本出发点。当前牧区最突出的问题是家畜超载，因此，必须像鼓励农区种粮一样，鼓励牧区减畜，实施超载草原减畜补贴政策。与之相配套，还要鼓励人工牧草种植和提高畜牧业生产效益，积极实施牧草种植、牧草种子、牧业生产资料、家畜良种等补贴政策。
----以加大“反哺”草原力度为财税政策的改革方向。转变草原廉价甚至无价的思想观念，对草原资源的开发利用从财税政策方面进行调控，加大“反哺”草原的力度。进一步加大中央财政对牧区转移支付力度、中央财政性推入力度、信贷资金投入力度，促进牧区社会事业发展和民生改善。实施草原生态恢复先进县实施奖励政策。推进资源税改革，对矿藏资源税由从量计征改为从价计征，并新设草原资源税，增加牧区地方财政收入。贯彻落实草原植被恢复费征收政策，对征占用草原的单位和个人征收植被恢复费。
----推进牧民向生态型就业转变。对不适宜发展畜牧业、生态极度脆弱的草原（如：海拔4000米以上或年降雨量150毫米以下的草原），参照森林的保护方法，逐步由政府进行统一管理，建设草原生态保护区，实施全面禁牧，并将目前以草原畜牧业为生的牧民，雇用为从事草原生态保护的专职人员，由财政负担工资，实现以管代牧、生态就业。
（三）着眼长远谋发展 实现牧区又好又快发展，必须有战略思维，统筹全局，着眼长远，必须设法解决好制约牧区发展的一些根本性问题。
----将减少人口压力作为一项战略措施。“人口增加—家畜超载—草原破坏”，是当前草原地区的突出问题，不仅制约了草原可持续利用，也制约了牧民增收和牧区经济发展。据估算，我国牧区维持一个人的基本生存大约需要30-50公顷草原。因此，必须痛下决心转移草原人口。要通过采取搬迁移民、劳务移民、教育移民等多种方式，逐步转移出牧区部分人口，减少草原承载压力。
----加快牧区劳动力向非牧区和非牧业转移。制定优惠政策，鼓励牧区劳动力向非牧产业转移，向二、三产业转移，向城镇及其他发达地区转移。大力发展牧区服务业、农副产品加工业和运销业。深入挖掘历史、民族等文化资源,大力发展特色文化产业，加强旅游基础设施建设,培育和打造一批知名旅游景区和旅游线路，积极吸纳牧区劳动力就业。以产业为依托、以市场为导向开展对农牧民实用技术培训，提高农牧民外出务工本领。做好东部地区对口支持西部人才培训工作,加强各级各类人才培养、培训以及交流,积极引进国外智力。
----加快建立承包草原流转制度。在推进草原承包的基础上，完善草原流转办法，明确流转程序，推进草原集约、规模经营，提高农牧民组织化程度，加快发展现代草原畜牧业。按照“承包草原换社会保障、宅基地换住房”的原则，采取置换等措施，鼓励牧民“自愿开展草原流转、自愿退出宅基地”，进入城镇或农村新型社区居住。允许农牧民在不改变草原用途的前提下，以草原经营权入股，从事牧业合作生产或开展合作经营。
----高度重视发展草原科技。改变草原研究与畜牧、饲料等学科研究分割的局面，从草原畜牧业产业体系的角度，组织开展跨学科、跨部门、跨行业的研究攻关，提升草原生产和畜牧业转化的科技水平。推动科技创新，在草原生态保护、草及家畜新品种培育、牧草饲养技术等方面力争取得新的突破。建立完善草原畜牧业技术推广服务体系，推动技术成果的转化应用，增强牧区发展的后劲。
----切实加强对牧区宏观指导。落后的牧区需要有跨越式的发展；牧区有别于其他地区的明显特点，需要有适合牧区的不同政策。当前，对牧区的宏观管理职能分散于各个部门，难以形成合力，在制定国家宏观政策时往往也难以兼顾到牧区的特殊情况。因此，亟须设立专门的职能部门来统筹牧区经济社会发展。当前，可以考虑在国务院相关部门（如：农业部）单独成立负责草原牧区发展的职能司局。